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海外之声 | 征收关税能振兴美国的光伏制造业吗?

2018年03月07日

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        2017年5月,美国国际贸易委员会(ITC)根据《1974年贸易法》第201条款,对进口光伏设备展开调查。结论显示,日益增长的光伏设备进口对美国本土产业造成严重危害。基于此项调查,特朗普总统于2018年1月23日签署文件,同意向进口光伏电池片和组件征收保障性关税,实施期限为4年,首年征收30%,以后逐年递减5%,进口电池片每年拥有2.5 GW的免征配额。在文件的签署仪式上,特朗普强调征收关税将为美国创造更多的就业机会,保护美国工人的利益。

        美国太阳能行业协会(SEIA)立即对这项决定表示失望。SEIA表示,美国光伏产业的发展得益于不断降低的成本,光伏已经可以与风电、燃气发电等技术展开竞争。成本的上升会使用户选择其他发电技术,这将给美国的整条光伏产业链带去冲击。SEIA预计,受征收关税的影响,2018年美国的光伏产业将损失约23000个工作岗位,数以亿计的太阳能投资将面临延期或取消。

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        美国布鲁金斯学会(Brookings Institution)的一篇文章[t1]指出,新的征税措施无法振兴美国的太阳能电池和组件制造产业。根据国际可再生能源署(IRENA)的统计,2016年中国产组件的平均价格为0.43美元/瓦,而美国加州的价格为0.61美元/瓦,在全球主要光伏市场中处于价格最高的行列,30%的关税不足以弥合中美组件间的价差;新的关税将逐年递减5%,而建设生产电池片的工厂通常需要两年,4年的实施期限无法吸引海外投资者在美国投资建厂;此外,其他国家可能向世界贸易组织提出申诉,这也是潜在投资者需要考虑的风险。

        从整个产业链的角度来看,征收关税的措施将给就业带来负面影响。2016年度,美国新增的光伏装机容量是2010年的17倍。有分析表明,新的关税措施将使未来4年的新增装机减少10%左右。另一方面,美国光伏的设备分销、项目开发、安装等下游产业在过去几年中快速发展。据统计,美国与太阳能相关的工作岗位中,安装类工作占据51.7%,而设备制造类工作只有14.7%。即使在设备制造类的工作中,生产电池片和组件的岗位也只占一小部分,大部分的工人从事支架、逆变器和跟踪装置的生产。考虑到这种产业结构,征收关税创造的岗位将远远小于整个产业损失的岗位。

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        光伏产业的壮大不仅有助于经济发展,还会促进低碳能源转型,产生巨大的环境效益。对进口光伏设备征税不仅与美国的光伏制造业有关,光伏产业链、低碳经济和全球的光伏市场都会受到影响。从这点出发,为光伏产业营造一个富于竞争、鼓励创新的环境将比贸易保护产生更大的正向效应。刺激就业的政策应向市场释放长期的、可预计的信号,这将鼓励大规模的投资进入光伏产业,这是征收关税无法做到的。

        美国国际战略研究中心(CSIS)能源与国家安全项目主任Sarah Ladislaw撰文[t2]指出,此次征收关税的决定是纯粹的贸易保护主义。近年美国光伏产业的发展并非集中在制造领域,单凭关税无法刺激光伏制造业的繁荣。光伏是美国能源领域增长最快、创造就业最多的产业之一,而此项征税措施将对该产业造成损害。2017年,许多国会议员联名致信ITC,要求其慎重考虑更高的关税对美国光伏产业和就业市场的负面影响。(2017年4月,美国太阳能电池和组件制造商Suniva向ITC申诉,要求向进口晶硅电池片征收高达0.4美元/瓦的关税,向进口组件设定0.78美元/瓦的最低价,ITC随即启动“201调查”。)

        此次征税措施定于2018年2月7日生效。商务部新闻发言人高峰在例行发布会上表示,中方已经按照世界贸易组织的有关规定,于2月6日就本案向美方正式提出磋商请求。而特朗普征收关税的对象显然并未停留在光伏设备上。3月1日,特朗普在与美国钢铁和铝制品产业代表的会议上,宣布将对进口钢材和铝材分别征收25%和10%的关税,并表示要将铁、铝产业带回美国,使美国的企业重现活力,创造更多的就业机会。

        近年来,在与其他发电技术的竞争中,光伏已经开始体现出价格优势,美国用电企业自愿采购光伏电力的风潮就是最直接的证明。光伏的环境效益和在全球气候治理中的作用也不容忽视。2016年的数据显示,美国太阳能产业的就业增速比美国的整体水平高出16倍,即便特朗普仍对气候变化嗤之以鼻,但这种就业趋势恰好与美国政府提振就业的承诺相契。无论如何,此次征税措施落地,美国的光伏产业或将成为贸易保护主义的牺牲品。

 

参考资料:

[t1] Jeong,M. & Hultman, N. (2018). What PastExperience Tells us about the Impact of New American Solar Tariffs.Brookings Institution.

[t2] Ladislaw,S. (2018). Dear China, About those SolarTariffs…. Center for Strategic & International Studies. 

 

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